“后京都时代”电力行业参与碳交易的基本状况及建议

       摘要：进入“后京都时代”，发展中国家开始实质性参与全球范围内的二氧化碳减排计划，我国积极参与并自主承诺了《巴黎协议》所签订的主动减排任务。在此大背景下，我国开始探索建立全国范围内碳交易市场，并已建成了7个碳交易示范区。文章结合当前我国碳交易市场的基本现状，对我国电力行业参与碳交易市场的现状、存在的问题等进行了梳理和研究，对将来全国统一的碳交易市场如何更科学合理地纳入电力行业提出了若干建议，并对电力行业未来二氧化碳深度减排与参与碳交易提出了思考。
一、京都时代、后京都时代及我国碳交易市场
（一）京都时代
全球气候变暖与二氧化碳减排是21世纪人类面临的最重要的环境问题之一，从《联合国气候变化公约》到具备“联合履约（Joint Implementation，JI）”、“清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）”，“国际排放交易（International Emission Trade，IET）”三项灵活机制的《京都议定书》，都充分体现了国际社会对于控制全球气候变暖的重视程度[1]。我国在2012年之前都无需承担减排义务，我国碳交易也仅仅是作为卖方将减排额卖给负有减排责任的发达国家，此阶段被统称作“京都时代”。
（二）后京都时代
自2012年后，二氧化碳减排进入了“后京都时代”。2015年12月12日
《联合国气候变化框架公约》近200个缔约方一致同意通过了具有新时代意义的《巴黎协议》。《巴黎协议》指出，各方将加强对气候变化威胁的全球应对，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内，并为把升温控制在1.5摄氏度之内而努力。全球将尽快实现温室气体排放达峰，本世纪下半叶实现温室气体净零排放。根据协议，各方将以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动。发达国家将继续带头减排，并加强对发展中国家的资金、技术和能力建设支持，帮助后者减缓和适应气候变化[2]。《京都议定书》只规定了发达国家在2020年前两个承诺期的减排承诺，而《巴黎协定》包括了发达国家和发展中国家，对2020年以后全球应对气候变化的总体机制做了制度性安排。我国在2013年全球二氧化碳排放量占比约为29%，根据协定要求，我国要从“相对强度减排”逐步过渡到“碳排放总量达峰”，再到“碳排放总量绝对减排”。
（三）我国碳交易市场
世界范围内为了降低碳排放，发达国家普遍采用建立国家或地区范围内的碳排放权分配制度，并建立相应的碳交易市场，通过市场机制实现对二氧化碳排放的整体把控[3]。在2015年10月29日召开的中共中央十八届五中全会通过《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中也提出了要有效控制重点行业碳排放，建立碳排放权初始分配制度，培育和发展碳交易市场。中央也提出了要在2017年启动覆盖重要行业的全国碳交易市场（钢铁、水泥、发电、化工、建材、造纸、有色）。
在鉴于国外发展碳金融市场经验基础上，我国在2013年至2015年期间开展了“两省五市”碳排放权交易试点工程。部分试点基本概况见表1。
表1 我国碳排放权交易部分试点概况

虽然我国七个碳排放交易试点已初具规模，但从其主要业务内容而言，尚集中于“CDM”（联合国核准用于发展中国家抵消发达国家碳排放指标）项目与“CCER”（国家核证自愿减排量）项目，此类项目主要集中在水力发电、太阳能发电、风电等清洁能源项目及绿色林业项目等。
二、碳减排电力行业首当其冲
目前我国碳交易市场尚处于最初的试点阶段，在完善试点工作基础上，国家已下定决定力争2017年全面启动全国碳排放权交易市场。这就意味着我国各主要行业均将列入碳交易市场中，对电力行业而言，不仅是绿色能源与可再生能源发电项目，而作为传统发电行业中所占比重最大的火电也将进入全国碳排放权交易市场，这将对目前的碳交易市场及火电企业将带来前所未有的冲击。
我国是一个以煤炭为主要能源的国家，而电力与热力又为我国煤炭消耗最主要的行业。我国二氧化碳排放产业中电力、热力的生产和供应业所占的比重最高，在2010年已达到了48.7%[4]。按照国家十三五规划，未来迎接国家全面二氧化碳深度减排电力行业首当其冲。国电力行业必将在应对气候变化中承担更大的政治责任和社会责任，二氧化碳减排也将成为“十三五”乃至今后更长时期内影响电力行业长远发展的顶层战略。另一方面电力行业也将迎来前所未有的机遇与挑战。
三、电力行业参与碳交易的对策建议
电力系统在碳交易市场中所占的比例与单个企业的碳排放规模在所有行业中均相对最高，同时火电为纯排放行业，而绿色能源发电又为纯减排行业，不同地区的发电机组的碳排放特性（包括单位发电量的碳排放量不同，单位碳排放量的成本不同，不同区域机组负荷率不同，不同区域的地区碳排放环保政策不同等）又不尽相同，这些复杂特性造就了统一规划电力行业全面进入国家碳排放市场存在诸多重点及难点，而如何更好更快的加速电力行业全面进入国家碳排放市场的重点与难点亦为如何科学合理的建立火电行业进入国家碳排放市场机制。
（一）电力行业开展碳交易的根本立足点还是在于促进电力行业持续良性增长。随着国民经济社会发展和人民生活水平提高，目前及未来较长时期内电力需求还持续增长，碳交易的开展应促进电力工业健康持续发展，而不要产生新的制约。因此，在碳市场机制和规则设计上，要更深入地结合国内不同区域电力及不同电力产业类型的特点，设置合理的碳排放总量控制目标的同时，制定相应的鼓励和激励减排政策和措施，在促进电力工业发展的同时实现预定的减排目标。尤其是对于火电行业而言，碳交易的引入其根本目的不是为了增加企业的成本负担，而是更深入地贯彻落实国家绿色发展理念，促使电力行业向更高效、更节能、更环保的方向科学发展。
（二）电力行业开展碳交易要充分考虑我国火电行业整体布局特点。由于我国火电行业整体布局主要集中在西北、东北、蒙东等几个主要区域，如何科学合理的建立一个统一而有区别的碳排放配额分配制度将是电力行业开展碳排放交易最为核心的困难之一。国家在全国火电碳排放配额总量控制基础上，要结合不同区域电力分布特性及当地电力发展需要建立完善的地方电力碳排放配额制度并保留部分预留配额，引入碳排放市场调节机制，通过市场来实现科学合理的碳排放控制。不同区域应建立独自碳排放交易市场，并与国家碳排放市场有机结合起来的基础上，也应建立适量的碳排放跨区交易制度，将国家碳排放市场做成一个科学有序的有机整体。
（三）电力行业开展碳交易要与电力市场及电价改革相协调。目前我国电力价格没有放开，竞价上网政策尚未全面开展，电量指标主要是由政府分配。因此，在当前体制和机制下，一方面，应建立碳排放指标分配机制与各区域各企业电量指标联动机制；另一方面，应研究建立区域碳交易市场价格与区域电价联动机制，在保证碳交易市场价格充分市场化基础上，增加适当的宏观调控手段，即能满足当前我国电力行业发展不均衡性基本国情，又能充分发挥市场调节作用。
（四）电力行业参与碳交易市场机制的建立与完善，必须与区域整体经济特点与区域电力行业整体经济状况相协调。电力行业尤其是火电企业的经济状况主要受上网电价、发电煤耗、原煤单价、区域经济水平、劳动力价格等因素影响。区域电力行业参与碳交易市场机制的建立与完善，要紧紧结合当地经济整体发展水平，还要综合考虑区域内电力行业的基本经济状况，在保证不影响电力企业最基本经济利益的基础上实现减排目的。
（五）电力电力行业参与碳交易市场机制的建立与完善，要与当地生态环境特点相结合。在考虑不同区域碳排放指标分配制度确立的过程中，必须考虑当地的生态环境因素，如对一些生态保护重点区域及生态脆弱区域，应适当地减少该区域内的碳排放配额。要在实现全国范围内整体二氧化碳减排的过程中，不对区域生态环境造成破坏。
（六）做好电力行业碳排放数据统计和核查等基础性工作。建立建全电力行业碳排放基本数据的统计与普查，建立全国范围内电力行业碳排放基本状况数据库，为国家碳排放市场机制的建立奠定基础，对于电力企业自身而言，也要提前为应对强制减排做好准备，首先需要“摸清家底”，深入了解自身的碳排放情况。提前意识到自身减排责任，积极自主开展各项节能减排技术的应用，为早日实现国家节能减排目标作出应有的贡献。