电改7年｜五个“拦路虎”打掉了几个？电改成功吗？

       2022年3月15日，新电改7周年了。7年，电力行业改变了很多，不变的也很多。取得的成绩很多，暴露出的问题也很多。提出的新目标新任务很多，需要思考的问题也很多。一个不容回避的问题是：7年了，当初中央确定的电改任务完成了吗？
       遥想改革之初，很多人就进行过深入思考。比如早在6年前的2016年，郑言就直言不讳地指出，新电改面临“拦路五虎”：传统体制、部门职能交叉与纷争、垄断势力、改革目标与路径的现行设计、法治建设滞后。
       他忧心忡忡地断言：
       如不拿下这“五虎”，改革就不会成功，势必贻误党中央国务院的战略部署。
       郑言的“五虎拦电改论”在当时引发讨论，有人称赞“忠言逆耳”，有人指责“言过其实”。
       （来源：微信公众号“电力法律观察” 作者：郑言）
       事实究竟怎么样呢？
       今天，我们重发《不打掉这五个“拦路虎”，电改很难成功》一文，希望将郑言6年前的思考与新电改的实践进行对照，以期引发更多人的思考。
       毕竟，双碳目标的实现离不开以新能源为主体的新型电力系统的支撑，势必要求电力行业发挥更重要的甚至是基础性的作用。如果不从实践中汲取教训，如何进一步深化电力体制改革，切实将中央的改革要求落到实处呢？

       2015年3月15日，党中央国务院印发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号），发出了新一轮电力体制改革的动员令。一年过去了，回味分析新一轮电改的实践与进展，深感电力改革之环境恶劣复杂、任务之艰难卓绝。于是，再次深入学习研究新电改文件，并回顾反思近几年的直接交易实践，得出结论：
       新电改面临“拦路五虎”，如不拿下“拦路虎”，电改没有成功希望；必须扫除障碍、营造环境、强势推进，否则将贻误党中央国务院的战略部署，贻误国民经济发展与进步。
拦路虎之一：传统体制
       电力体制改革目标是建立新体制，即市场化的电力体制，而实现路径则是革除旧体制，即计划管理体制。新体制建立的过程，就是旧体制破除与退出的过程。旧体制不可能自然消失，自觉退出。旧体制不退出，新体制也难以建立起来。正所谓“不破不立”。从我国国情来看，改革如果“破”得不坚决不彻底，“立”得就会艰难困苦。
       9号文件及配套文件应当是新电改的纲领指南与顶层设计。遗憾的是，这些文件重“立”轻“破”， “破”得过于谨慎与柔弱，对旧体制破除与退出的难度估计不足，缺乏必要的制度性顶层设计和刚性措施保障。事实上，发用电计划所谓的有序放开、交易机构的相对独立、电网企业的象征性放开、以计划放开进程主导市场建设进程、电力调度维护现状、改革实施主体模糊化等问题，反映了顶层设计对旧体制破除的不坚决不彻底。越来越多的有识之士认为，这是新电改顶层设计中的缺憾。在改革实践中，这些缺憾也成为了阻碍改革顺利推进的掣肘。当前，部分省份对待新电改的基本态度是“等等看”、“让别人先行一步”，甚至有“缓改”、“假改”和“不改”的现象。今后，旧体制阻碍与干扰新体制建设的问题将不断突出，新电改将变得异常艰难复杂，走向与成败难以逆料。
旧体制为什么如此严重地阻碍新电改呢？主要有三方面的主要原因：
       其一，利益面前的本位取向。旧体制下，已经形成既定的利益格局。破除旧体制，建立新体制，必然影响一些部门和企业的既得利益。比如，电网企业将丧失垄断地位，发电计划管理部门将丧失计划管理权，发电企业面临激烈的市场竞争。不难想象，这些部门与企业会对新电改采取什么样的态度。前几年来，在推动实施电力直接交易的过程中，改革者深刻体会到了那种揪心的孤独和无奈。事实上，有的机构虽然一直执着地推进直接交易，但是实施改革的真正同盟军仅有弱势的用户企业。如果遇到开明的改革型地方政府领导，还能得到上级支持，可能有所作为。但是，不幸的是，有的部门置国家大局于不顾，习惯于争权越位，甚至无原则地为个别强势企业代言。于是电力改革往往合力少分歧多。在9号文件及其配套文件起草和修改的过程中，有的企业和部门运筹博弈的超凡能量早已为业界所熟知。细研9号文件及其配套文件，不难发现强势企业与传统体制部门施加影响的诸多痕迹，不难发现他们的本位利益已经凌驾于国家利益之上。事实上，新一轮电改的顶层设计是一个妥协与平衡的结果。这样的妥协与平衡体现了旧体制在博弈中占据了优势，无益于旧体制顺利退出主导性地位，势必束缚市场建设的进程，很可能使新电改贻误时机，偏离正轨，付出不可估量的代价。
       其二，对计划思维与传统管理模式的依赖。虽然2002年国务院印发了5号文件，启动了电力体制改革，但是改革在厂网分开和主辅分离之后戛然而止（厂网分开并未彻底完成，主辅分离更是如此），市场机制并没有真正建立起来，计划体制一直占据绝对控制性地位。数十年的电力计划体制，使得电力市场主体和计划主管部门的计划思维根深蒂固，行政计划式的传统管理模式深入人心，形成了一整套相对固化的制度体系和工作机制，运用起来也得心应手、轻车熟路。相反，实行市场化改革，需要深入研究、长期探索和艰苦付出，而且要迎接挑战和承担风险。除了上文所述的利益取向外，普遍存在的思维和管理上的惯性与惰性以及对传统管理模式的依赖，也是阻碍电力体制改革深入推进的重要原因。正是出于这些考虑，一些计划主管部门与相关企业以谨慎稳妥为名，对新电改将采取消极观望的态度，以“不改革、假改革、缓改革”敷衍搪塞党中央国务院的战略部署。最近，H省计划管理部门抛出的放开发用电计划和组建交易机构的试点方案，名为推进改革，实为阻碍改革、越界揽权，对国家利益和地方发展都是极其不负责任的。
       其三，双轨制条件下的旧体制倾向。按照新电改的顶层设计，存在计划与市场并存的一段过渡期。过渡期内，逐步放开计划和扩大市场，计划与市场双轨运行。双轨制条件下，发电企业可在计划体制下均分发电总量并享受计划审批上网电价，电网企业可在计划体制下维系现有垄断局面，加之有关方面对计划思维与传统管理模式的依赖性，市场主体和有关部门必然倾向于计划体制，有意无意地抵制市场改革。
拦路虎之二：部门职能交叉与纷争
       除了组建相对独立的交易机构外，新电改没有涉及机构新设与重组，也没有涉及职能调整。总体上看，新电改由各部门按各自“三定”方案规定履行相关职责。在国家层面：国家发改委统筹改革事宜；能源主管部门负责行业管理和市场建设监管；价格主管部门负责电价改革；计划运行主管部门负责放开发用电计划和应急管理。看上去，这些部门都隶属国家发改委，似乎可以统筹协调、各司其职。但是，各部门之间的职能并未完全廓清，职能交叉客观存在，职能纷争众所周知。电力改革启动之后，职能纷争进一步加剧。比如，在9号文件起草过程中，各部门之间的角力就已经开始；在配套文件制定过程，有的部门把牵头起草文件的主动权发挥得淋漓尽致，想方设法塞进私货，甚至设计了巩固和增强本部门职能的机制，以排斥其它部门履职，完全不顾其它部门的法定职责和国家法规现行规定。有的部门游说主管领导，让主管领导撑腰说话，抛出了“改革要考虑实际可能，可以不完全按职责分工，先干起来再说”的论调。如此，原本部门职责未廓清的情况下，再加上“按实际可能”的领导指示，必然造成各部门依法履责的实际困难，从而酿成各自为战、扯皮打架的混乱局面，最终导致越权乱作为、失职不作为、集体无作为。
国家层面都出现这样的问题，省市区层面只会加剧，很难幸免，所谓“上行下效”吧。各省市区都设有发改委（能源局），负责能源行业管理，业务上接受国家能源局的领导，但是相当一部分省份又在经信委下设能源（电力）处，负责能源运行和计划管理，对上听命于国家发改委经济运行局。二者各有靠山，互不相让，都认为自己是“能源行业主管部门”或“电力运行主管部门”。此外，国家能源局在各省均设有监管机构，有的省还设有物价局。能源管理职能的纷争由来已久。电改一旦启动，就如火上浇油，职能纷争自然进一步加剧。H省经信委最近抛出一个专项改革试点方案，以坚决贯彻国家计划运行主管部门改革精神为名，试图将其它能源主管部门的职责全部收入囊中，并想方设法强化计划审批职能。各省市区能源相关管理部门职能纷争，由此可见一斑。
       部门职能交叉与纷争，造成了“好事争着管，难事没人管”的局面，也给垄断企业制造了可乘之机。有的垄断企业为了企业本位利益，一会找这个部门，一会找那个部门，从中寻找代言人。结果，无视原则与大义的个别部门被俘获被绑架，成为垄断势力的代言人；坚持原则的部门反而被架空。于是形成了“谁都管，谁都管不了，强势企业说了算”的怪圈。
       电力改革意味着管理方式的变革和管理业务的重构，各部门管理职能也须相应调整。有的部门职能需要新增或加强，有的部门职能需要削弱与退出。这应该是电力体制改革的重要内容之一。遗憾的是，新电改方案并未涉及机构设置与职能职责的内容。事实上，电改刚刚启动，中编办就开展了能源管理机构职能方面的调研，出面协调机构职责分工。随着改革的深入推进，机构重复与职能交叉的问题将进一步凸显。这一问题必须引起党中央国务院的高度重视，及时出台补救措施，彻底解决职能纷争，以利于电改顺利推进。
拦路虎之三：垄断势力
       垄断势力天然地排斥竞争，也会排斥与抵制促进竞争的市场化改革。电力体制改革无疑将受阻于垄断势力。这种垄断势力主要包括经济垄断、行政垄断和技术垄断三方面。
       经济垄断主要来自占有优势地位或占较大市场份额的企业或集团。电力体制改革将改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的现状，电力企业功能属性将发生根本性变化，必须公平无歧视开放电网，放弃购销环节的垄断地位。但是，电网企业依托垄断地位形成了规模庞大、数量众多的关联产业体系，掌控着大量资源，放弃垄断地位意味着放弃既得利益，意味着关联产业体系的分解，没有“革自己命”的精神是不可能办得到的。同时，电网企业凭借其垄断地位和优势资源，在地方拥有不同凡响的话语权，具有足够的运筹能量，有时甚至可能影响和改变改革进程和方向。社会各界普遍在关注这几个问题：电网企业是否能真正开放电网？是否能主动放弃垄断地位？是否会操纵交易机构？对改革采取什么样的态度与做法？这些变数都直接影响电力体制改革能否顺利推进。而9号文件及其配套文件并未采取有效措施排除这些不确定性因素。发电企业虽然相对弱势，不能直接抵制电力体制改革，但也可能利用集团优势、市场份额优势或者跨企业同盟，采取消极竞争、串通报价、操纵市场等做法，从而增大改革与监管的难度。
       行政垄断主要来自电改相关职能部门和地方政府。有的职能部门可能利用改革主导权越权作为、排斥法定职能部门依法作为，从而构成行政垄断；有的职能部门可能占有职能为企业代言，扭曲改革本意，从而构成另一种形式的行政垄断。而地方政府则可能出于本地区利益，拖延执行、变相执行或拒不执行国家改革政策文件，搞市场壁垒、行业壁垒，搞地方保护主义或山头主义，阻碍电力市场在全国范围内优化配置资源。
       技术垄断是电力体制改革必须面对的挑战。电力行业专业性较强，电力改革需要专业技术支撑。特别是在电力调度、交易和电网公平开放改革方案设计、有关规则设计和监管实务中，专业技术不可或缺。这不仅表现在相关从业人员需要相当的专业能力，更重要的是需要专业技术机构的支持。国内的专业技术咨询机构虽然基本完成了主辅分离，但是经营业务方面仍然依存于强势的电力企业，难免受制于利益因素而不能或不敢仗义执言。事实上，技术咨询机构甘当附庸、听命于市场资源、为甲方代言的现象普遍存在。电力改革面临的技术垄断与经济垄断是深度关联，电力行业的经济垄断也表现在技术优势上。
       电力体制改革是改革势力（改革者和非垄断利益相关方）与垄断势力的博弈。二者博弈的成败，直接决定改革的成败。打破垄断，破除垄断势力，既是改革方案中应当包括必要内容，也是为改革扫除障碍、减少改革阻力的必要举措。
拦路虎之四：改革目标与路径的现行设计
       新一轮电改的目标是什么？细读9号文件和配套文件，可以看到新电改的目标是多元，而且不同的配套文件对改革目标各有所强调有所突出，比如：市场体制、节能减排、结构调整、技术进步、新能源消纳、民生保障，如此等等。多目标的设计，看上去很完美，但是实际上则容易模糊主次、冲淡重点，弱化政策的针对性和可操作性。任何一项综合性改革，都是一个战略性变革，注定只能盯住战略目标来规划设计，必须突出重点、有所取舍，着力解决重点问题，否则极易因小失大，导致改革偏离方向与正轨，导致战略性失误。笔者认为：新电改应该根据“十八大”《决定》关于“市场在资源配置中起决定性作用”的精神，设定一个比较核心的根本性目标，即建设电力市场，让市场决定资源配置；而其它的节能减排、结构调整、技术进步、新能源消纳等从属性目标都应该在实现根本性目标的基础上达成。事实上，市场决定资源配置，就包括了这些功能与目标，市场建设的目标实现了，其它子目标也会实现。因此，有关顶层设计的纲领性文件应明确根本性目标，各配套文件和规则办法都应紧扣根本性目标。不幸的是，现实恰恰相反。这对推进新电改的影响无疑是致命的。
       业界普遍认为，9号文件设定的新电改基本路径是：三个放开（放开竞争性环节电价、配售电业务和发用电计划）、一个独立（交易机构独立）和一个建设（电力市场）。“三个放开”和“一个独立”是电力体制改革的前提和基础，其目的在于破除障碍、搭建平台、为改革创造条件，既是“破”，也是“立”。但是，业界普遍认为，新电改路径规划中“破”得不坚决、“立”得不清晰；新电改应该学习军队改革的气魄和格局，应该认真贯彻落实习总书记有关能源行业“四个革命”的讲话精神，而不能搞“温情改革”、零敲碎打、含糊其辞。
       电力市场不同于普通商品市场，不可能自发形成，需要通过改革破除体制机制的束缚，需要建立配套机制和设计市场模式，需要调整纠编与加强监管。这是电力体制改革和电力市场建设的国际共识。现行的电价体制、计划管理和电网垄断现状，是电力市场化的体制性束缚，是电力体制改革需要破除的“三座大山”。虽然9号文件提出了“三个放开”，但是，9号文件中所谓的“放开配售电业务”并不能解决电网垄断问题，真正要打破电网垄断就应当公平无歧视开放电网、电网兜底守成存量市场且不参与增量售电市场，甚至要考虑输配分开和调度交易机构完全独立，否则不仅配售电业务无法真正放开，也无法打破垄断创造宽松的改革环境和公平的市场环境。除此之外，“三个放开”还加上了“有序”的修饰词，“有序”没错，但是给出了一个语境，传达出了另一种信息，弱化了中央文件的刚性；“一个独立”也仅限于交易机构的独立，而且增加“相对”的修饰词，产生了类似的效果。总之，9号文件的刚性打了折，配套文件的表述则更为含糊宽泛。以中国的国情，如果改革方案不坚定、改革力量不强势，现实操作中就必然出现垄断企业说了算的局面。改革一旦被个别利益主体所操纵，就会偏离方向，以失败告终。
       建设电力市场，就必须对电力市场作出规划，明确市场模式、交易制度、路线步骤、监管机制、风险防范机制等重要问题。笔者有幸聆听了两位国内顶尖级专家学者的辩论，深感电力市场在国内高层的理解仍然存在较多分歧，需要深入研究交流、凝铸共识。有的高层领导认为，电力市场就是直接交易。还有的人认为，只要建立完善了交易体制和放开供需两端，电力市场就会自然形成。这些问题都集中反映，9号文件及其配套文件回避或忽视了一些关键问题，存在诸多缺憾与不足。这应当引起有关各方面包括国家高层领导的高度重视，通过出台国字头文件、制定市场规划与规则进一步完善电改的顶层设计，为电改顶层设计打补丁。
       建设电力市场，也要突出市场的主导地位，而不能采取“有序缩减计划，以计划主导市场”的路径选择。放开计划，只是服务于市场建设的一个方面。而市场建设本身就是要“削计划的权”，要“革计划的命”。很难想象，一个长期以计划为主要抓手的权力部门，会心甘情愿地放弃手中权力，“革自己的命”，大力推动市场建设。可以断言，让计划主管部门主导市场建设，无疑是一个错误的路径选择。
拦路虎之五：法制建设滞后
       我国能源法制建设建设工作也有所发展与进步，促进了能源行业健康持续有序发展。但是，从总体情况来看，面对能源体制改革特别是电力体制改革的新形势，我国能源立法工作相对滞后，亟需加快能源立法工作。主要表现为：一是相当一部分法规存在计划体制的色彩与痕迹；二是部分法规明显落后形势发展的需要；三是能源市场法规立法明显落后；四是各种能源法规之间协调性不够，存在不衔接甚至冲突之处。同时，我国能源管理职能分散，立法主导部门较多，存在政出多门、法出多门和法规部门化的问题，并由此引发法规冲突。
       很多电力工作者都在实践中认识到，电力“一法五条例”已经完全不适应当前形势，有的规定已经不利于实际工作开展，存在较大的“负效应”。这些法规也存在不利于电力体制改革的诸多规定。改革必须“于法有据”。法制建设与改革应并行不悖。法制建设滞后的现状必然阻碍电力源体制改革的进程与成效。电力改革也迫切要求加快能源立法，在法制建设上，为能源改革明确方向、提供法制支持。特别是一些计划体制下发布实施的能源法规，在指导思想、基本原则和具体条款等方面都存在与市场体制不适应或者相背离的情况，需要深度修改。全国人大、国务院及能源主管部门必须高度重视能源立法工作，加快立法进程，切实抓好电力法规的“立改废”。
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